Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) 90. § (1) bekezdése értelmében a kötelező ellenőrzéseken túl az állami adóhatóság az ellenőrzési tevékenységét a vezetője által évenként február 20-áig közzétett ellenőrzési irányelv alapján végzi. A jogszabályi felhatalmazásra tekintettel 2009. évre vonatkozóan a következő iránymutatást adom.

Az adóhatóság ellenőrzési tevékenységében kiemelkedően fontos szerepet kell betöltenie a gazdasági és a pénzügyi egyensúly javítását segítő adópolitikai célok szolgálatának. A 2009. évi ellenőrzési célkitűzések meghatározásakor  –  a 2008-ban követett főbb  vizsgálati irányok megtartása mellett  –  fontos szerepet kell biztosítani a korábbi tapasztalatok  hasznosításának, az adóelkerülési kockázatok hatékonyabb felismerésének, a jogsértő adózói  magatartásra történő gyors reagálásnak, a szakszerű, teljeskörűségre törekvő, következetes adóhatósági intézkedéseknek, a jogsértések következetes szankcionálásának. E célok teljesítése megköveteli a kockázatkezelési tevékenység még hangsúlyozottabb, még célirányosabb alkalmazását az ellenőrzés folyamatában.

Az elérni kívánt hatás kettős, egyrészt közvetett módon olyan következmények kiváltása, amelyek az adózók jogszerű magatartásának erősítése és a piaci verseny feltételeihez igazodó kapcsolatrendszerének fejlesztése révén biztosítják a közcélokat szolgáló állami bevételek stabilitását, másrészt a költségvetési bevételek adóhiány megállapítás formájában történő direkt növelése.

Nagy jelentőségű az ellenőrzésre történő kiválasztás adatbázisának, a vizsgálatok informatikai megalapozásának és elemzési, számszaki alátámasztásának biztosítása, az adóhatóságon belüli, a társszervek – kiemelten az adóhatóság és a vámhatóság – közötti, valamint a nemzetközi információáramlás által nyújtott lehetőségek felhasználása, és nem utolsó sorban az adózók által rögzített számviteli adatok közvetlen, informatikai eszközökkel történő vizsgálati lehetőségének kiterjesztése.

Az ellenőrzésre történő kiválasztás rendszereit úgy kell működtetni, hogy azok az adózói (tevékenységi) körök kerüljenek kijelölésre, amelyeknél az adókikerülés kockázata a legmagasabb. Országos szinten kell biztosítani a legnagyobb adóelkerülők kiválasztását.

Az adótudatosság erősítése érdekében továbbra is fokozottan élni kell a prevencióval, az adókikerülő magatartások, a fiktív értékesítési láncolatok, a ténylegesen nem működő, vagy indokolatlanul veszteséget kimutató vállalkozások – kockázatelemzésre alapozott – gyors feltérképezésével, a bizonyítási eszközök széles körének alkalmazásával és az ellenőrzések megállapításait érvényesítő következetes szankcionálás hatósági eszközeivel.

Az irányelvben megfogalmazott vizsgálati célok és irányok figyelembevételével működtetett központi kiválasztás mellett a regionális igazgatóságok vezetőinek feladata a régió illetékességi területén tapasztalt, kockázatot jelentő gazdasági folyamatok és adózói magatartások figyelemmel kísérése. Ennek során különösen nagy figyelmet kell fordítani az ellenőrzési tapasztalatok rendszeres elemzésére, az ellenőrzésre okot adó tényezők kiszűrésére, értékelésére. Fontos feladatnak kell tekinteni az igazgatóságok és a különböző szakterületek közötti együttműködés, a tapasztalat- és információátadás szorosabbra fűzését, s a módszertani koordinációs tevékenység elmélyítését.

I.         Kiemelt vizsgálati célok

1. A feketegazdaság fehérítése az ellenőrzés eszközeivel

Az elmúlt év kiemelt vizsgálati irányának folytatását jelenti az adójogi szempontból kockázatot jelentő új vállalkozások ellenőrzése. Az adóalanyok jogkövető magatartásra való ösztönzését szolgálja a jogelőd nélkül alakult gazdasági társaságok legalább 20 %-ának kockázatelemzés alapján történő kiválasztása és ellenőrzése. Az adószám megállapítását követő 90 napon belül végrehajtott helyszíni vizsgálatok az adózó által bejelentett adatok (így különösen a székhelyre, a központi ügyintézés helyére, a szervezeti képviselőre vonatkozó adatok) valóságtartalmának, hitelességének, az egyes adókötelezettségek teljesítésének ellenőrzésére irányulnak. Ennek keretében az adóhatóság a gazdasági társaság tagjainak, vezető tisztségviselőinek korábbi gazdasági tevékenységével, adózói múltjával kapcsolatban rendelkezésre álló adatokat elemzi.

Már a vállalkozások kezdeti működése során fel kell tárni azokat a tényeket, körülményeket (pl. számlák kibocsátása a tevékenység feltételeinek megléte és a bevallások benyújtása nélkül, az áfa- és jövedelemadó bevallások összhangjának hiánya, be nem jelentett munkavállalók foglalkoztatása, stb.), amelyek a tevékenység és az adókötelezettségek alaposabb vizsgálatát indokolják.

A korábbi évek ellenőrzési folyamatainak továbbviteleként folytatni kell a többszörösen székhelyet, illetve tulajdonost váltó, adóbevallást be nem nyújtó, tartósan veszteséges, több éven keresztül jelentős összegű tagi kölcsönnel működő, nagy összegű adóhátralékot felhalmozó társaságok vizsgálatát. Figyelmet kell fordítani az azonos székhellyel, tulajdonosi körrel, ügyvezetővel, nem valós székhelyszolgáltatást nyújtó ügyvéddel vagy kézbesítési megbízottal rendelkező adóalanyokra. A jogszerűtlen adózói magatartás feltárása és további folytatásának megakadályozása szempontjából kiemelkedő jelentősége van az adóhatóság gyors reagálásának az adóelkerülés tipikus vagy egyedileg kialakított módozatainak megjelenése esetén.

A szándékos adókikerülésre utaló tények feltárását követően a vizsgált adózó tulajdonosainak, illetve képviselőinek érdekeltségi körébe tartozó vállalkozásokra is ki kell terjeszteni az ellenőrzést. A törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén sor kerülhet az adószám felfüggesztésére és a cégbíróságnál törvényességi felügyeleti eljárás, illetve az ismeretlen székhelyű cég megszüntetése iránti eljárás kezdeményezésére. Figyelemmel kell lenni a cégbíróság által lefolytatott törvényességi felügyeleti eljárás eredményeként törléssel, valamint felszámolással, illetve a jogerős adószám felfüggesztéssel érintett cégek tulajdonosai, vezető tisztségviselői által alapított további társaságok ellenőrzésére is.

2009-ben folytatódik a jövedelem (nyereség) minimumot el nem érő jövedelmet (nyereséget) bevalló egyéni és társas vállalkozások által kimutatott adóalap valódiságának ellenőrzése.

A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak biztonsága szempontjából kiemelkedő jelentőségű a feketefoglalkoztatás ellenőrzése. Az adózói jogsértő magatartások tekintetében a helyszíni ellenőrzések és az adóhatóság fokozott jelenléte visszatartó erőt jelent. Az így szerzett információk az utólagos ellenőrzések során is hasznosíthatók.

Ellenőrizni kell a munkavégzés alapjául szolgáló szerződéseket. Amennyiben az adóhatóság azt állapítja meg, hogy a polgári jogi keretek közötti (pl. vállalkozás, megbízás formájában történő) munkavégzés jellege a munkajog tartalmi elemeit tükrözi, az adó- és járulékkövetkezmények tekintetében a munkaviszony esetében alkalmazandó szabályokat, valamint az adózás rendjéről szóló törvény által meghatározott jogkövetkezményekre vonatkozó rendelkezéseket alkalmazza.

Továbbra is előtérben áll a személyi jövedelemadó ellenőrzések során feltárt szabálytalanságok járulék- és egészségügyi hozzájárulás vonzatának megállapítása, a nem biztosított, a természetbeni egészségügyi szolgáltatás igénybevételére csak egészségügyi szolgáltatási járulék fizetése mellett jogosult belföldi magánszemélyek bejelentési kötelezettsége teljesítésének vizsgálata. Figyelmet kell fordítani a minimálbér kétszeresénél kisebb járulékalap után járulékot fizető vállalkozók adózási fegyelmének nyomon követésére. Ellenőrizni kell a külföldön telephellyel rendelkező adózók magyarországi adókötelezettségeinek (pl. a TB alapokat megillető járulékok megfizetésének) teljesítését.

Az elmúlt évhez hasonlóan továbbra is vizsgálni kell a magánszemélyek jövedelmeinek és vagyongyarapodásának, illetve életvitelre fordított kiadásainak összhangját, különös tekintettel az illegálisan szerzett jövedelmek feltárására fokozott kockázatkezelés és célirányos kiválasztás alapján. A vizsgálatok megalapozása érdekében adatgyűjtések végzése szükséges, amelyek elsősorban a bevallások adatainak áttekintésére, az adóhatósághoz érkező adatszolgáltatásokra, a társhatósági megkeresések és bejelentések információira, a magánszemélyek és a kapcsolódó vállalkozások ingó és ingatlan tulajdonának és jövedelmi viszonyainak felmérésére terjednek ki.

A feketegazdaság elleni adóhatósági fellépésnek egyik fontos területe a vállalkozások által elszámolt szolgáltatások (pl. rendszerhasználati díj, bérleti díj, reklám- és marketing költség, stb.), mögötti teljesítmény valóságtartalmának, a vállalkozási tevékenységgel fennálló kapcsolatának vizsgálata.

A 2008. évi irányelvi feladat folytatása, a feketegazdaság elleni fellépés egyik legfontosabb területe az általános fogalmi adó vizsgálatok keretében a körbeszámlázásos ügyletek és az értékesítési láncolatok felderítése, mivel az Európai Uniót érintő áfa visszaélések, adóelkerülési magatartások, technikák jelentős bevételkiesést okoznak minden tagállamban.

Fokozottan ellenőrzés alá kell vonni az EU tagországok vállalkozásaival folytatott kereskedelmet, illetve harmadik országokkal kapcsolatos export-import ügyleteket és áfa-mentes termékimportot bevalló adózókat. E munka során kiemelkedő fontosságú az EU tagországokból érkező kontroll adatok és az Eurocanet együttműködés keretében külföldi adóhatóságoktól érkező, magyar adózókkal kapcsolatos információk felhasználása. Törekedni kell az EU tagországokkal folytatott információcsere gyorsítására és a VIES eltérés adatok ellenőrzési célú felhasználásának a kockázatkezelés keretében történő nagyobb mértékű figyelembevételére.

Továbbra is élni kell az EU tagországok adóhatóságaival együtt végzett többoldalú vizsgálatok, valamint a központosított ellenőrzés alkalmazásának lehetőségével. Ezen túlmenően fejleszteni kell a szomszédos országok adóhatóságaival és a vámhatósággal az eddigiekben megkezdett együttműködést is.

Az ellenőrzések eredményessége szempontjából mind nagyobb jelentőségű a feketegazdaság elleni fellépést segítő társhatósági együttműködés keretében érkező információk hasznosítása.

2. Az adóbevételi szempontból kiemelt kockázatot jelentő gazdasági folyamatok, magatartási formák vizsgálati irányai

A vállalati struktúra és a piaci kapcsolatrendszer nemzetközi méretekben is megfigyelhető változásai miatt 2009-ben tovább növekszik a kapcsolt vállalkozások közötti ügyletek, a transzferárak ellenőrzésének fontossága, különös tekintettel a nemzetközi ügyletekre, a szokásos piaci ár – kérelemre történő – hatósági megállapítására és a kölcsönös egyeztetési eljárások lefolytatására. A szokásos piaci ártól eltérő ár alkalmazására tekintettel történő adózás előtti eredménymódosítás esetén – beleértve a többségi befolyással rendelkező tagok (részvényesek) nem pénzbeli hozzájárulását és tőkekivonását is – vizsgálni kell a szokásos piaci ár megállapításának vállalkozás által alkalmazott módszerét.

Az adóbevételek növelésének leglényegesebb tényezőjévé mindinkább az adóalapok szélesítésének kell válnia. Ezért kiemelkedően nagy fontosságot kell tulajdonítani többek között a tartós veszteség kimutatása mellett is működni képes vállalkozások vizsgálatának, különös tekintettel a nagy összegben felhalmozódott veszteségek finanszírozására. Figyelmet kell fordítani az adókedvezményeket gazdasági eredmény nélkül igénybevevő, az adóalapcsökkentési lehetőségeket jogosulatlanul alkalmazó vállalkozások vizsgálatára.

A magánszemélyeknél is előtérbe kerül a bevallott adóalapok teljeskörűségének vizsgálata. Ellenőrizni kell az adókedvezmények feltételeinek teljesülését, a visszafizetendő adókedvezmények adófolyószámlán történő megjelenését, az adóvisszaigénylések jogszerűségét. Az előző évhez hasonlóan figyelmet kell fordítani a külön adózó jövedelmet szerző adózókra és azokra a magánszemélyekre, akik egymást követő két évben a minimálbér alatti jövedelmet vallanak.

Az áfa csalásokat elkövető adózói kör ellenőrzése többféle megközelítésben, különböző módszerek alkalmazásával lehetséges: a bevallásokban sorozatosan nagy forgalmat és a bevételhez igazodó nagyságú kiadásokat szerepeltető (ún. adóminimalizáló) vállalkozások kiemelt vizsgálatával, vagy a vállalkozások kapcsolatrendszerén, „szereposztásán”, érdekmegosztásán alapuló szervezett csalás felismerése és bizonyítása révén, vagy az ügyletek láncolatának felgöngyölítésével és bizonyításával. A vizsgálatok fontos célja a fiktív számlákat kibocsátó "számlagyárak" feltérképezése és megszüntetése.

Ellenőrizni szükséges azokat az előtársaságokat, amelyek az előtársasági időszakban az áfa bevallásban nagy összegű fizetendő és levonható áfát vallanak be.

Lényeges feladat a társaságok közül azoknak a vizsgálata, amelyek a kutatás-fejlesztési tevékenységgel kapcsolatban adóalap-csökkentést, illetve az innovációs járulékfizetési kötelezettséggel összefüggésben járulékalap-csökkentést vettek igénybe.

Szükséges az alapítványok, közhasznú társaságok fokozottabb ellenőrzése az általuk adományként kapott, az adományozónál adóalap csökkentő tételként elszámolható összegek felhasználása és az adományozóktól befogadott nagy összegű költségszámlák valóságtartalma tekintetében.

Az eltitkolt bevételek feltárása céljából vizsgálni kell a vállalkozások pénzkezelési szabályzatait és leltárait, valamint a készpénzes adatszolgáltatási kötelezettség teljesítését.

A megfelelő adózói nyilvántartások hiánya, a készpénzkészlet és a pénztárgép összesítő adatának eltérése, illetve a számla- és nyugtaadási kötelezettség ismételt elmulasztása esetén becslés alkalmazására kerül sor.

A bevétel rögzítésének ellenőrzése során fel kell használni az adóhatóság birtokában lévő, a korábbi évek adatgyűjtésre irányuló ellenőrzései, próbavásárlásai során kapott számlák, nyugták adattartalmát.

A vizsgálatok során figyelemmel kell lenni az adózókat terhelő illetékkötelezettség teljesítésére, valamint tovább kell folytatni a szerencsejátékokhoz kapcsolódó ellenőrzések végzését.

3. A jogszabályváltozásokból, illetve jogszabályi előírásokból fakadó egyéb feladatok

Valamennyi adónem esetében figyelemmel kell kísérni a vizsgált adóalanyoknál a jogszabályváltozások betartását, azok hatását.

Ellenőrizni, majd értékelni szükséges a csoportos áfa adóalanyiság érvényesülését a vállalkozásoknál.

Az általános forgalmi adó vizsgálatok között fontos szerepet biztosítunk a fordított adózás hatálya alá eső tevékenységek (hulladékgazdálkodás, ingatlanhoz kapcsolódó, szolgáltatás nyújtásának minősülő építési-szerelési és egyéb szerelési munkák) ellenőrzésének.

Kiemelt figyelmet kell fordítani a számlakibocsátási kötelezettség teljesítésének vizsgálatára, ideértve az előlegfizetés jogszabályban előírt eseteit is.

Ha a 2008. január 1-jétől hatályos általános forgalmi adóról szóló 2007. évi CXXVII. törvény új előírásait érintő ellenőrzés során az adóellenőrzés a törvény bevezető időszakában gyakorlati alkalmazási problémát tár fel, úgy az ellenőrzés elsősorban az Art. 1. § (5)-(6) bekezdése szerinti tájékoztatási kötelezettségének tesz eleget és méltányosan jár el.

Ellenőrizni kell a bevétel megszerzése érdekében felmerült kiadásokról szóló számlák és más bizonylatok megőrzési kötelezettségének teljesítését, különös tekintettel az eva alanyokra, az átalányadózás szerint adózó egyéni vállalkozókra és mezőgazdasági őstermelőkre.

Az adóellenőrzések fontos irányának kell tekinteni az igazolatlan eredetű áruk feltárását és forgalmazásuk szankcionálását.

A bankszámlanyitásra kötelezett adózók között megkötött ügyletek vonatkozásában vizsgálni szükséges a jogszabályban előírt összevonások figyelembevételével meghatározott ügyleti ellenérték megfizetésekor folytatott gyakorlat jogszerűségét.

Ellenőrizni kell azt is, hogy a számviteli törvény hatálya alá tartozó vállalkozások napi készpénz záró állománya nem haladja-e meg a törvény előírásai szerint számított összeget.

2009. évtől különösen indokolt azon vállalkozások ellenőrzése, amelyek a beruházásaikhoz kapcsolódóan a társasági adótörvény alapján adóalap csökkentő tételt vettek figyelembe.

Az adóhatóság a fejlesztési adókedvezmény igénybevétel feltételeinek teljesítését  – a jogszabályi előírásoknak megfelelően – az első igénybevételt követő harmadik, illetve negyedik adóév végéig legalább egyszer ellenőrizni köteles. Az ellenőrzésnek különösen arra kell kiterjednie, hogy az igénybevevő adózók jogosultak-e az adókedvezményre: a kérelmet vagy a bejelentést a beruházás megkezdése előtt benyújtották-e; többféle támogatás igénylése esetén sem sértették-e meg a jogszabályi előírásokat; a beruházások tartalmazzák-e a határozatban előírt tárgyi eszközöket; a létszámnövelési feltétel kölcsönvett munkaerővel történő teljesítése esetén a kölcsönadók nem vették-e figyelembe az általuk igénybevett kedvezményeknél az átadott létszámot.

Kiemelt feladatként kell kezelni a beruházási adókedvezmény ellenőrzését, különös figyelemmel az adókedvezménnyel érintett időszak jogszabályban meghatározott lezárulására. Vizsgálni szükséges, hogy az igénybevevő adózók eleget tettek-e bejelentési és létszámnövelési kötelezettségüknek; jogszerűen állapították-e meg az adókedvezmény alapjául szolgáló értéket és az adókedvezményt; teljesült-e a termék-előállításra vonatkozó jogszabályi előírás.

Az elévülési időn belül ellenőrizni kell a megelőző adóévekben adózás előtti eredmény növeléseként elszámolt – befektetett pénzügyi eszközökhöz és hosszú lejáratú kötelezettségekhez kapcsolódó – nem realizált árfolyam-különbözetek adóalapcsökkentő tételként történő figyelembevételének indokoltságát is.

II.        Az ellenőrizendő főbb tevékenységi körök

Fontos feladat a 2008. évi Ellenőrzési irányelv által a 2009. évi adóellenőrzéseket előkészítő adatgyűjtések eredményének felhasználása.

Továbbra is indokolt a munkaerő-kölcsönzési szolgáltatást nyújtó társaságok ellenőrzése, különös tekintettel az azonos tulajdonosi körrel rendelkező vállalkozások közötti munkaerő-áramlásra és a kölcsönbe adott munkavállalók foglalkoztatásához kapcsolódó közterhek megfizetésére. Célszerű e területen a preventív ellenőrzések számának növelése.

Hangsúlyt kell fektetni az értékesítési láncolatok közbenső láncszemeként gyakran megjelenő fuvarozók vizsgálatára, mivel a fuvarozást végzők tevékenysége kiemelt jelentőségű az áruk útjának nyomon követésében.

Folytatni kell az elektronikus világ (elektronikus számlázás, E-kereskedelem, internetes áruházak) ellenőrzését, amit az e körbe tartozó tevékenység intenzív térnyerése indokol.

Vizsgálni szükséges a befektetési szolgáltatók által az állami adóhatósághoz elektronikus úton benyújtott – a magánszemélyek értékpapír (értékpapír-letéti) számlái közötti értékpapír-áthelyezési megbízásaival kapcsolatos – adatszolgáltatások tartalmát. Az ellenőrzések során választ kell keresni arra, hogy az értékpapír áthelyezésre vonatkozó tranzakciók mögött jellemzően olyan ügyletek húzódnak-e meg, amelyek az ügyletben érintett személyek bármelyikénél valamely adókötelezettséget (ideértve az illetékkötelezettséget is) eredményeznek, s ennek a kötelezettségnek az érintett személyek eleget tesznek/tettek-e.

Kiemelten kell ellenőrizni az Irányelv mellékletében szereplő tevékenységeket végzőket, amennyiben jövedelmezőségük (eredmény/nettó árbevétel) 50 %-kal kevesebb az egyes térségekre, gazdálkodási formákra tekintettel megállapított jövedelmezőségi mutatók értékénél.

Az erre irányuló fokozott ellenőrzés szempontjai:

• A felnőtt és egyéb oktatással foglalkozó vállalkozások, nyelviskolák, stb. szerződései, foglalkoztatottjainak jogviszonya, adó- és járulékfizetési kötelezettsége és e kötelezettségek teljesítése;

• A gépjármű kölcsönzéssel foglalkozók bevétel- és költségelszámolásainak, nyilvántartásainak teljeskörűsége;

• A reklámozási, hirdetési tevékenységgel foglalkozó vállalkozások bevétel- és költségelszámolásai, alvállalkozói és egyéb szerződéses kapcsolatai.

III.      Az aktuális adózási folyamatokat feltáró és vizsgálat-előkészítő

adatgyűjtések irányai

Az előző évhez hasonlóan 2009-ben is nagy hangsúlyt kell fektetni a leltárfelvételekre és az áruk eredetének vizsgálatára, különösen a piacokon, közterületeken értékesítő vállalkozások és a tőlük árut beszerző árusok körében. A vizsgálatoknak ki kell terjedniük a bevételek regisztrációjára, a készpénz egyezőségre, a pénztárgépek memóriájának kiíratására. Az ellenőrzések hatékony végrehajtását a folyamatos adóhatósági jelenlét, a térben és időben koncentrált, a társhatóságokkal együttműködve végrehajtott akciók is segítik.

A következő évek adóellenőrzéseit előkészítő adatgyűjtések főbb irányai:

• A foglalkoztatás szabályszerűsége a vendéglátóhelyeken;

• A rendezvényeken, kiállításokon foglalkoztatott hostessek és más dolgozók jogviszonya, adó- és járulékkötelezettsége;

• A szórakoztató tevékenységű egyesületek, klubok, szerencsejáték szervezők tevékenységének és gazdálkodásának jellemzői.

IV.       Az ellenőrzési típusok tervezett arányszámai

Az adózás rendjéről szóló törvény meghatározza, hogy az adóhatóság ellenőrzési feladatait milyen ellenőrzési fajták keretében végezze. Az egyes ellenőrzési típusok arányszámai a következők:

V.         Záró rendelkezések

Jelen irányelv a kihirdetés napján lép hatályba, de rendelkezéseit 2009. január 01-jétől kell alkalmazni. Hatálybalépésével egyidejűleg az ellenőrzési feladatok 2008. évi ellátásáról szóló 7001/2008. (AEÉ 2.) APEH irányelv hatályát veszti.

Budapest, 2009. február  „     „

dr. Szikora János
az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal elnöke 

                                                                                                                    Melléklet